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共享經(jīng)濟是近年來我國經(jīng)濟發(fā)展的一種新業(yè)態(tài)、新模式。由于共享經(jīng)濟對于傳統(tǒng)經(jīng)濟運行模式的顛覆，產(chǎn)生了監(jiān)管的時滯，建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟運行模式語境下的監(jiān)管制度并不能對共享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的一系列問題作出有效回應。共享經(jīng)濟帶來了產(chǎn)業(yè)融合、多元參與主體、全地域服務以及技術(shù)驅(qū)動的趨勢。從共享經(jīng)濟的運行規(guī)律來看，信用機制對于交易達成產(chǎn)生了重要作用。共享經(jīng)濟監(jiān)管應當更加注重信用監(jiān)管機制的運用，這既符合共享經(jīng)濟的發(fā)展方向，也是建設誠信社會的客觀要求。而基于這一路徑，則需要公權(quán)與私權(quán)的合作，建立相應的信任機制，推動信用監(jiān)管法治化，加強信息互動，構(gòu)建信任、包容、普惠的信用法治秩序，進而促進共享經(jīng)濟發(fā)展。
引 言
Introduction 共享經(jīng)濟(Sharing Economy)是近年來我國經(jīng)濟發(fā)展的一種新業(yè)態(tài)、新模式。國家信息中心分享經(jīng)濟研究中心發(fā)布的報告顯示，我國共享經(jīng)濟的發(fā)展勢頭迅猛。共享經(jīng)濟通過整合線上線下閑散資源，從而達到資源的二次商品化，在盤活閑散資源、促進就業(yè)、增加商品供給等方面發(fā)揮了重要作用。
與此同時，由于共享經(jīng)濟對于傳統(tǒng)經(jīng)濟運行模式的顛覆，產(chǎn)生了監(jiān)管的時滯。建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟運行模式語境下的監(jiān)管制度，并不能對共享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的一系列問題作出有效回應。就共享經(jīng)濟監(jiān)管而言，基本的共識是，共享經(jīng)濟當然適用法律的監(jiān)管。但是，應當建立怎樣的監(jiān)管機制，如何平衡多方利益，妥善處理創(chuàng)新與制度之間的緊張關(guān)系，成為了一個亟待解決的重要問題。從共享經(jīng)濟的運行規(guī)律來看，信用機制對于交易達成產(chǎn)生了重要作用。
在共享語境中，參與者作為互不相識的陌生人，通過平臺撮合達成交易，其交易需要建立在信任機制之上。而共享經(jīng)濟的發(fā)展，同樣離不開制度的支持，以信用機制為基礎，構(gòu)建契合共享經(jīng)濟的監(jiān)管規(guī)則，重構(gòu)共享經(jīng)濟的監(jiān)管模式，是新時代共享經(jīng)濟健康發(fā)展的內(nèi)在要求。
筆者在本文著重分析共享經(jīng)濟面臨的法律規(guī)制困境，并結(jié)合共享經(jīng)濟的特點，提出了在信用法治視角下的理論框架，在此框架下構(gòu)建針對共享經(jīng)濟信用機制的基本路徑。
一、共享經(jīng)濟的法律規(guī)制之困境
✦困境一，共享經(jīng)濟發(fā)展所需要的制度環(huán)境仍然不夠成熟。隨著“十四五”期間我國新發(fā)展格局的加速構(gòu)建，擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和深化供給側(cè)改革不斷推進，共享經(jīng)濟將迎來更加廣闊的發(fā)展空間。與之形成對比的是，共享經(jīng)濟規(guī)制的立法和制度環(huán)境卻尚未發(fā)展成熟。這就容易導致幾種傾向，一是固守傳統(tǒng)監(jiān)管思維，將傳統(tǒng)行業(yè)的監(jiān)管標準簡單套用到共享經(jīng)濟這一新業(yè)態(tài)的監(jiān)管當中;二是過于強調(diào)“包容審慎”監(jiān)管中的“包容”，忽略了“審慎”，從而導致共享經(jīng)濟的一些細分行業(yè)存在監(jiān)管缺位。共享經(jīng)濟在前幾年的繁榮很大程度上是受益于我國巨大的市場優(yōu)勢和網(wǎng)民大國紅利。在經(jīng)歷了“跑馬圈地”的野蠻生長之后，共享經(jīng)濟理應回歸到理性的發(fā)展階段，尤其是在共享經(jīng)濟監(jiān)管制度環(huán)境的構(gòu)建過程中，“包容”與“審慎”不可偏廢。以提升監(jiān)管的“有效性”為目的，完善共享經(jīng)濟監(jiān)管的立法和制度環(huán)境，成為共享經(jīng)濟健康發(fā)展的重要基石。
✦困境二，以分業(yè)管理為特征的監(jiān)管體制難以完全適應共享經(jīng)濟深度融合的新要求。共享經(jīng)濟以數(shù)字技術(shù)為依托，數(shù)字技術(shù)的滲透性、擴散性和融合性促進各個產(chǎn)業(yè)橫向擴展和縱向延伸，延長了產(chǎn)業(yè)鏈。同時集聚不同業(yè)態(tài)的平臺促進了各個產(chǎn)業(yè)之間的相互滲透融合，產(chǎn)業(yè)之間、地域之間的界限開始變得模糊。共享經(jīng)濟跨行業(yè)、跨地域的特征增加了規(guī)制的協(xié)調(diào)成本。我國的監(jiān)管體系是以大工業(yè)化生產(chǎn)的市場分工而構(gòu)建起的分業(yè)監(jiān)管模式，該模式具有條塊分割的特點。
但在當下數(shù)字革命的推動之下，共享經(jīng)濟與其他產(chǎn)業(yè)深度融合，分業(yè)監(jiān)管模式呈現(xiàn)出“碎片化”特征。例如，針對共享單車的監(jiān)管，就涉及到交通運輸、市場監(jiān)管、工信、公安等多個部門。但是“政出多頭”不僅降低了監(jiān)管效率，而且還導致出現(xiàn)監(jiān)管“死角”與監(jiān)管重疊并存的局面。在共享經(jīng)濟時代，創(chuàng)新離不開跨界融合，各級行業(yè)主管部門對共享經(jīng)濟的監(jiān)管邊界、監(jiān)管目標和監(jiān)管定位的認識存在諸多困惑和分歧，部門間職責交叉大量存在，監(jiān)管越位、監(jiān)管缺位與錯位問題不斷，這就導致傳統(tǒng)的行業(yè)分業(yè)管理模式與共享經(jīng)濟的發(fā)展要求不相適應。
此外，以互聯(lián)網(wǎng)作為支撐的共享經(jīng)濟具有全地域的特征，其服務范圍往往是全國性甚至是世界性的，這對傳統(tǒng)的屬地管理的監(jiān)管體制帶來了挑戰(zhàn)。如果按照傳統(tǒng)的地域監(jiān)管模式，在全國范圍開展服務，需要向每個服務的地方申請行政許可，接受當?shù)亟煌ú块T的行政監(jiān)管，這對平臺公司來說，時間與管理成本巨大，經(jīng)營優(yōu)勢也會大打折扣，容易抑制新經(jīng)濟的活力。
✦困境三，相關(guān)立法及政策未能有效回應共享經(jīng)濟發(fā)展的新要求。2017年7月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合八部門出臺的《關(guān)于促進分享經(jīng)濟發(fā)展的指導性意見》(發(fā)改高技〔2017〕1245號)，對共享經(jīng)濟的相關(guān)定位與發(fā)展進行了宏觀方面的布局;2019年，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)〔2019〕38號)，要求從市場準入、監(jiān)管方式、鼓勵新業(yè)態(tài)發(fā)展、優(yōu)化平臺經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、保護參與者的合法權(quán)益等五個方面促進共享經(jīng)濟健康發(fā)展。而目前針對共享經(jīng)濟中的法律關(guān)系、責任承擔、監(jiān)管規(guī)則等內(nèi)容均是在現(xiàn)有的法律框架下進行類推適用，包括《民法典》《消費者權(quán)益保護法》《電子商務法》《反不正當競爭法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等。
除此之外，還有專門針對具體行業(yè)的管理辦法，如針對網(wǎng)約車的《北京市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理實施細則》、針對民宿的《成都市關(guān)于促進民宿業(yè)健康發(fā)展的指導意見》。這些制度規(guī)范盡管在一定程度上對共享經(jīng)濟發(fā)展提供了制度上的指引，但是制度的碎片化又導致出現(xiàn)了諸多灰色地帶和監(jiān)管盲區(qū)。當前，法律規(guī)范的穩(wěn)定性與共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的發(fā)展之間存在著內(nèi)在矛盾，主要體現(xiàn)在兩個方面:
☑一是既有立法存在調(diào)整的空白或疏漏。如共享單車、共享充電寶等出現(xiàn)的故意毀損、丟棄、占為私有，目前也只能按照《民法典》中關(guān)于侵權(quán)責任等相關(guān)規(guī)定進行處置，這種民事法律的救濟屬于事后救濟，維權(quán)成本較高。共享資源的提供者處于對前述風險的預防，會要求用戶支付一定金額的押金，以解決雙方的信任問題。但是押金模式會造成資金池問題，加上相關(guān)立法及時規(guī)制，由此引發(fā)了諸如ofo退押金等難題。
☑二是對于灰色地帶的調(diào)整更傾向于采取高強度的管理手段。例如，《行政許可法》第15條第2款規(guī)定地方的行政立法“不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場”。而針對網(wǎng)約車的監(jiān)管，出現(xiàn)了對網(wǎng)約車的車輛規(guī)格、牌照以及司機準入門檻進行詳細規(guī)定，要求“京人京牌”“滬籍滬車”等做法，為市場準入進一步增加諸多門檻，不盡符合共享經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和法治要求。有觀點認為，這些問題具有一定的階段性，隨著技術(shù)的演進、模式的優(yōu)化、市場機制的進一步完善，這些風險自然而然會得以消除。但是，由于現(xiàn)有的制度不健全，公民的諸多維權(quán)訴求得不到有效的回應，不僅難以維護公民合法權(quán)益，也容易導致社會信任度的降低。
✦困境四，傳統(tǒng)的線下監(jiān)管方式難以滿足共享經(jīng)濟發(fā)展的新要求。共享經(jīng)濟的海量交易增加了規(guī)制的監(jiān)控成本。共享經(jīng)濟通過互聯(lián)網(wǎng)平臺將用戶進行鏈接，參與的規(guī)模與數(shù)量無疑是巨大的。傳統(tǒng)的以文件審批、現(xiàn)場執(zhí)法為主要方式的線下監(jiān)管模式在面對共享經(jīng)濟海量用戶、海量數(shù)據(jù)時，顯得力不從心。一方面，通過前置行政許可，可以對重點行業(yè)進行許可準入監(jiān)督，但是共享經(jīng)濟中參與主體廣泛，從業(yè)者人數(shù)多，行業(yè)復雜，數(shù)據(jù)變化復雜，給資源緊缺的行政監(jiān)管部門帶來了巨大的監(jiān)管壓力與沖擊;另一方面，傳統(tǒng)的“人盯人”的監(jiān)管執(zhí)法方式以及通過年檢、消費者投訴、行政處罰等方式具有一定的事后性，無法滿足即時的監(jiān)管需求。因共享經(jīng)濟的各種表征有別于傳統(tǒng)的經(jīng)濟形態(tài)，從而出現(xiàn)了眾多的監(jiān)管“灰色地帶”。
針對于這些灰色地帶，如何進行有效監(jiān)管并未在實踐中達成高度共識，這也容易導致共享經(jīng)濟監(jiān)管出現(xiàn)地域性、保守性等問題，將針對傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)的監(jiān)管思維、監(jiān)管方式作用于這種新興的商業(yè)模式之中，不僅難以起到良好的治理效果，反而可能抑制共享經(jīng)濟的發(fā)展。因此，對共享經(jīng)濟這種新的經(jīng)濟形態(tài)，有必要遵循審慎包容的理念以及共享經(jīng)濟的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，在法律規(guī)制方法上進行監(jiān)管創(chuàng)新。
二、信用法治：共享經(jīng)濟監(jiān)管的可能框架
一信用與市場監(jiān)管的法治解讀
在市場監(jiān)管的發(fā)展過程中，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的崛起“本質(zhì)上改變了人與人連接的場景與方式，推動社會關(guān)系網(wǎng)絡從差序格局、團體格局向開放、互動的復雜分布式網(wǎng)絡轉(zhuǎn)型，引發(fā)了社會資源分配規(guī)則及權(quán)力分布格局的變遷�！闭辉僖蕾噦鹘y(tǒng)科層式監(jiān)管方式對市場進行管理，而是更多地通過與其他市場主體進行合作的方式發(fā)揮監(jiān)管職能。
市場經(jīng)濟的多元治理主要依靠恰當?shù)闹贫劝才�，信用機制恰好將多元治理的理念、方式有機地嵌入其中，在市場經(jīng)濟監(jiān)管場域之下為公權(quán)與私權(quán)的合作提供了適宜的制度框架，成為了連接政府監(jiān)管與市場自治的重要紐帶。近年來，我國提出建立以“雙隨機、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段，以重點監(jiān)管為補充，以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制。由此，信用監(jiān)管成為“放管服”改革乃至于整個政府治理體系的重要基礎，這就為變革共享經(jīng)濟治理機制提供了全新的思路。
☑在監(jiān)管工具選擇方面，信用和法律作為維持市場秩序的兩種基本手段，共同對交易行為和市場機制提出規(guī)范性要求，作出制度性安排。二者互為替代，同時互為補充，并在某種方面上具有同質(zhì)性�！熬吞娲远�，良好的信用可以大大減少對法律的需求，節(jié)約交易成本�！薄熬突パa性而言，信用和法律常常是互為加強的。一方面，由于大量的交易合同是不可能完備的，如果沒有信用，法律也無能為力;另一方面，如果沒有完善的法律，人們守信的積極性就可能大大降低�！痹谥袊尘跋碌男庞弥卫砗捅O(jiān)管實踐，不僅可以降執(zhí)法成本，還可以促進國家內(nèi)部權(quán)力的整合，并促使國家權(quán)力進一步向社會領域延伸。誠實信用既是一種道德要求，也是存在于私法和公法運行中的重要法律原則，同時，信用也是一種制度層面的規(guī)制工具。在此基礎上的信用監(jiān)管不但是精細化的監(jiān)管，而且也是與激勵相容的監(jiān)管。
☑在私法領域，民商法強調(diào)了交易主體之間恪守信用，不進行欺詐的要求;在公法領域，誠實信用原則、信賴利益保護原則等作為行政法的重要基本原則，是依法行政的重要體現(xiàn)。在信用監(jiān)管工具的運用方面，信用監(jiān)管是新型市場監(jiān)管的基礎。2021年12月國務院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》指出，要強化以信用為基礎的數(shù)字經(jīng)濟市場監(jiān)管，建立完善信用檔案，推進政企聯(lián)動、行業(yè)聯(lián)動的信用共享共治格局，為構(gòu)建共享經(jīng)濟領域的信用治理機制提供了重要的政策依據(jù)。
☑在構(gòu)建新型監(jiān)管機制的背景下，信用機制成為了市場經(jīng)濟主體參與市場共治的重要途徑。在政府為單一主體的市場監(jiān)管模式下，政府通過文件審批、線下執(zhí)法等方式對市場秩序進行監(jiān)管。而在信用機制下，除政府外，其他市場和社會主體都被納入到治理主體范圍中來。政府、司法機關(guān)、第三方征信機構(gòu)通過將信用相關(guān)信息予以披露，能夠使其他市場主體更多地關(guān)注自身的信譽，引導其自覺遵守市場交易規(guī)則。
☑在監(jiān)管模式上，信用監(jiān)管可以破除分業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管的弊端。信用監(jiān)管是全方位的監(jiān)管，無論是共享資源的提供者、共享資源的消費者還是共享平臺，都成為了信用機制規(guī)制的對象。信用監(jiān)管也是全過程的監(jiān)管，貫穿了事前、事中和事后整個流程。在事前通過信用預警提醒交易風險;在事中通過信用評價信息篩選交易對象，約束交易行為;在事后通過信用懲戒懲罰失信主體。同時，信用監(jiān)管也是更為精細化的監(jiān)管，在信用監(jiān)管中，針對不同主體的信用情況，按照信用高低進行分級分類，分別采取不同強度的監(jiān)管手段，從而實現(xiàn)了監(jiān)管資源的合理配置。
二共享經(jīng)濟與信用機制的耦合
✦1．信任是共享實現(xiàn)的前提。共享經(jīng)濟強調(diào)所有權(quán)與使用權(quán)的相對分離，素未謀面的陌生人基于平臺進行線上和線下的互動分享資源的使用權(quán)。這種交易雙方為陌生人之間的交易，在如何識別交易對象是否可靠時，信用機制為其提供了參考依據(jù)。通過平臺將共享經(jīng)濟參與主體的履約信息依法進行采集、歸集、共享、披露、利用，基于這些信息，可以大致勾勒出交易相對方的信用輪廓。基于提供的信用信息，共享經(jīng)濟參與者可以采取比較理性的決策，對于失信主體可以采取防御性的手段，對于守信主體則可以積極同其開展交易，降低了交易成本。
✦2．信用為共享經(jīng)濟參與者提供激勵。在市場經(jīng)濟中，市場引發(fā)的問題是靠市場培養(yǎng)起來的“聲譽”來部分解決的，它使共享經(jīng)濟的參與者在權(quán)衡收益與成本的前提之下，保證相關(guān)主體不會有意無意地“透支”其聲譽，而是主動選擇履約守法，從而提高自己聲譽。正如啟蒙思想家孟德斯鳩所言，“雖然欲望可能會促使他們做壞人，然而利益卻阻止他們這樣做�！�
對于共享資源的提供者而言，良好的信用能夠為共享資源供給者帶來較好的信譽，從而提高其市場評價。資源使用者更多地會依靠已經(jīng)公開的評價選擇交易對象，具備更好信譽的資源供給者能夠獲得更多的交易機會，從而增加收益。因此，提高自身信譽既是資源供給者所追求的目標，同時也是其提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品或者服務的結(jié)果。
對于資源的使用者而言，較低的信譽則會帶來較高的使用門檻，如較高的押金、限制享受某些權(quán)限等，而較高的信譽則會享受如先用后付、免押等諸多便利。因此，信用機制為資源使用者提供了諸多激勵，使其不斷提升自己的信譽，從而能夠享有更多的信用便利。
對于共享平臺企業(yè)而言，平臺的信譽度是平臺交易環(huán)境的反映，它決定著平臺的用戶黏性。平臺的交易環(huán)境越好，那么不僅能形成比較穩(wěn)定的用戶來源，同時還能吸引更多的用戶參與到交易中來。信用機制提供了一種激勵相容的機制，平臺為了自身利益不得不去主動維護好內(nèi)部的市場生態(tài)，自覺建立起相關(guān)機制引導用戶履約守法。
✦3．信用維持共享經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。信用機制加強了對用戶的約束。對于資源的所有者而言，其面臨著共享物被損壞、盜竊等風險。同樣，消費者也對共享者所提供的商品或服務的質(zhì)量、安全性等產(chǎn)生一定的擔憂。通過引入信用評價，對于在履約過程中的違約、造成共享物品嚴重損壞的消費者，視情況降低其信用評價或者限制其一定的權(quán)限，能夠倒逼消費者規(guī)范自身行為。與此同時，信用機制為消費者提供了某種合理的救濟與保護:在訴訟成本過高的情況下，通過給予差評的方式為消費者提供了及時、有針對性的情感宣泄，也有助于強化消費者對經(jīng)營者的聲譽約束。
信用機制同時也規(guī)范了資源提供者的行為。就使用者而言，被信任者所展示出的專業(yè)能力與個人特質(zhì)會影響信任關(guān)系的建立。共享資源的提供方并非專業(yè)人員，其兼職性、業(yè)余性會存在一定的信任風險，而共享物品的安全問題、衛(wèi)生問題以及相應的隱私保護問題本身就需要信任予以彌合。信用良好的共享平臺能夠有效提升參與者的體驗和效率，增加平臺的用戶黏性。信用良好的共享產(chǎn)品提供者能夠通過平臺信譽評價系統(tǒng)獲得較高評價，從而能夠吸引更多的客戶。這表明，信用機制發(fā)揮著特殊的產(chǎn)品服務質(zhì)量控制功能，它會聯(lián)合消費者一起不允許質(zhì)量較差的產(chǎn)品和服務長時間占據(jù)太大市場，甚至有可能將之完全趕出市場。當一定規(guī)模的市場主體都這么做的時候，就形成了一套基于市場主體自我管理的信用激勵和懲戒機制，將共享經(jīng)濟的信用水平維持在一個穩(wěn)定狀態(tài)，從而不斷凈化共享經(jīng)濟的市場環(huán)境。同時，通過引入信用機制，共享經(jīng)濟中采取的信用免押等模式加強了交易雙方的信任，降低了共享門檻，同時壓縮了押金的使用，可以在一定程度上減少平臺企業(yè)利用押金進行無序擴張的趨勢。
筆者認為，共享經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)作為數(shù)字經(jīng)濟的典型，必然出現(xiàn)“數(shù)字經(jīng)濟信用化”的趨勢。因此，在數(shù)字經(jīng)濟領域構(gòu)建完善的信用信息傳遞、信用產(chǎn)品提供、失信懲戒等機制，是塑造共享經(jīng)濟發(fā)展信用環(huán)境的重要基礎。
✦4．共享經(jīng)濟豐富信用信息來源。“十四五”規(guī)劃提出要構(gòu)建公共信用信息和金融等領域的市場信用信息融合機制，這就要求進一步豐富信用信息的維度，擴展來源，使信用信息能夠進一步客觀反映行為人的信用狀態(tài)。
對于公權(quán)力主體而言，信息是一種重要的管理工具。傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟信用主要來自金融信貸領域，反映的是一個人在金融等借貸方面的信用狀況，其覆蓋范圍比較有限，對于沒有發(fā)生金融借貸行為的用戶而言，可能會帶來評分結(jié)果不夠客觀。同時，信用信息只能反映行為人部分的信用狀況，且主要集中在電商、互聯(lián)網(wǎng)金融領域。而共享經(jīng)濟基于平臺，且涵蓋短租、交通出行、日常物品租賃等諸多領域，門檻低、用戶參與多，需要盡可能多渠道采集用戶信用信息，豐富信用信息來源，推動信用體系建設。
三、信用法治框架下共享經(jīng)濟的監(jiān)管重構(gòu)
一信用法治框架的選擇要素
共享經(jīng)濟的發(fā)展重構(gòu)了社會的信任體系，人際之間的信任從個別信任，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂泄残缘钠毡樾湃危湃蔚膩碓磸幕诟行缘恼J知轉(zhuǎn)變?yōu)榛诶硇缘呐袛�。在這一轉(zhuǎn)變過程中，需要有相應的制度為其背書，使之成為一種穩(wěn)定的、常態(tài)化的機制。法律就成為構(gòu)建這一正式制度框架的必然選擇。
從信用法治的角度看，共享經(jīng)濟的監(jiān)管目標就是要形成一種制度型信任(institutional trust)。而這種制度型的信任依賴于制度權(quán)力的分配。美國學者科爾曼認為，權(quán)力關(guān)系是一種特殊的社會關(guān)系，應當將權(quán)力關(guān)系作為持續(xù)給予信任(有時是相互信任)以及恪守信用的行動系統(tǒng)而進行分析，從而使人類回到“根本性”之路。筆者認為，制度性的信任構(gòu)建離不開四個維度的體系構(gòu)建:即共識、信息、包容、懲戒。
☑其一，共識是持續(xù)產(chǎn)生信任的前提。共識意味著需要建立相應的對話機制，減少分歧，通過相應的制度安排平衡各方利益。
☑其二，信息是信用機制發(fā)揮作用的載體。信息交換能夠增加信任和共識。在共享經(jīng)濟中，信任與信用通過信息表現(xiàn)出來，因此共享經(jīng)濟呈現(xiàn)出了極高的信息依賴性。信息成為了判斷相關(guān)主體信用狀況的重要依據(jù)，以及雙方達成交易的預設條件。同時，信用治理的內(nèi)在邏輯在于對信息的披露和運用，即通過對“好行為”的褒揚和對“壞行為”的揭露以實現(xiàn)規(guī)制目標。通過引入信用機制，將失信主體的相關(guān)信息進行披露，“社會即刻以自身的方式進行審判”，“這是一種不需要經(jīng)過司法權(quán)力的公正”，正如�？滤�，“這是一種透明的懲罰，只有灼灼的目光、竊竊的議論聲和每個人的即刻審判——在需要時，每個人持續(xù)的審判。”
☑其三，包容是信任的應有之義。包容注重參與者的個體性追求，體現(xiàn)出對創(chuàng)新的鼓勵和尊重。同時，包容同時也為其他主體參與治理提供了參與的框架，與治理理論形成了內(nèi)在的統(tǒng)一。
☑第四，懲戒是維持信任的重要手段。信用機制要發(fā)揮作用，必須要有相應的懲戒機制。當社會成員之間的信用承諾關(guān)系被破壞時，法律必須對這一關(guān)系予以重申，懲罰是實現(xiàn)這一目的的有效手段。信用機制下的懲戒機制并非傳統(tǒng)監(jiān)管模式下的法律制裁，而是一種公私部門之間的雙向互動，即基于失信信息公開而給失信主體帶來的不利后果。這種不利后果，從短期來看，包括社會評價降低、交易機會減少甚至喪失、相關(guān)權(quán)利被限制或者剝奪，從長期來看，則體現(xiàn)為財富的創(chuàng)造能力受到限制。
筆者認為，失信懲戒大體分為平等民商事主體間的信用懲戒和依靠公權(quán)力實施的信用懲戒兩大類。其中，由公權(quán)力機關(guān)實施的信用懲戒可能涉及減損他人權(quán)利、增加他人義務等懲戒措施，是法律規(guī)制的重點。
二監(jiān)管規(guī)則:共享經(jīng)濟監(jiān)管的法治化
✦1．信用監(jiān)管工具的法治化。信用與法治作為治理方式，具有雙向互動的關(guān)系。信用建設離不開法治的保障，信用入法不僅推動了法律的實施，同時也體現(xiàn)了法律本身的不斷進化。而信用治理是提高基層滲透能力、制度治理能力的重要體現(xiàn)。信用治理有利于發(fā)揮“基層社會發(fā)育對于國家滲透能力提升的作用”，“確立了國家向基層社會滲透和基層社會向國家滲透的雙向滲透模式”。信用監(jiān)管具備相應的懲罰功能，其使用涉及到相關(guān)信用主體的權(quán)益�！霸谏婕皯土P或剝奪權(quán)益的場合，我們會用正當程序這樣的程序保障來約束決策，這些程序設計往往是精細巧妙的，而且我們也可能(對決策者)賦予一項向公眾承擔說明責任的義務�！惫蚕斫�(jīng)濟平臺大多依靠用戶評價、征信等機制對信用主體進行約束，相應的失信懲戒更多體現(xiàn)為市場性懲戒、社會性懲戒、行業(yè)性懲戒。但是，信用監(jiān)管中的懲戒措施，則是以行政權(quán)等公權(quán)力為支撐的。因此，將信用監(jiān)管工具納入到法治軌道顯得尤為重要。
信用監(jiān)管工具作為一種監(jiān)管和治理的手段，第一要素應當是合法性。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯表明，國家與社會之間的信任關(guān)系作為貫穿于治理體系現(xiàn)代化合法性進程的一條主線，也構(gòu)成了國家治理理論最基本的經(jīng)驗基礎。信任需要以法治作為保障，信用建設也應當是政府運用法治思維實現(xiàn)社會治理的過程。圍繞“社會信用體系”的立法和制度建設問題，黨中央、國務院的相關(guān)頂層設計文件構(gòu)建了信用治理的基本制度框架。在中央立法層面，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年11月，已有41部法律、49部行政法規(guī)專門寫入了信用條款。同時，地方也在進行相關(guān)信用立法的探索工作。在社會信用體系建設不斷向縱深推進的背景之下，構(gòu)建以社會信用法為基本法、以相關(guān)專門信用立法為重要支撐的社會信用立法體系，已經(jīng)迫在眉睫。
令人鼓舞的是，全國人大已經(jīng)將社會信用法的制定列入三類立法規(guī)劃，并提出要加快這部立法的進程。近年來，筆者牽頭起草了《中華人民共和國社會信用法》及多部信用立法的專家建議稿，對信用在數(shù)字經(jīng)濟背景下的運用提出了學術(shù)設想和規(guī)則設計。隨著《法治社會建設實施綱要(2020－2025年)》《法治中國建設規(guī)劃(2020－2025年)》等重要文件貫徹實施，我國的信用建設也將進入更加規(guī)范化、系統(tǒng)化、法治化的發(fā)展階段，基于履約狀態(tài)的經(jīng)濟信用立法以及基于遵守法律狀態(tài)的公共信用立法，將為共享經(jīng)濟等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的發(fā)展及監(jiān)管提供全新的信用法律工具。
✦2．合作共治的制度安排。現(xiàn)代社會是公私合作、民主參與的社會，市場的運行需要構(gòu)建企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的社會共治格局�！罢毮苻D(zhuǎn)變”“參與式民主”“自我規(guī)制的規(guī)制”構(gòu)成社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)涵，為開辟“公私合作”空間提供了前提、形式和保障。將信用機制引入到共享經(jīng)濟監(jiān)管正是這種“公私合作”治理的典型實踐。筆者認為，市場經(jīng)濟運行中，通過構(gòu)建社會共治機制，可以對有害于經(jīng)濟社會的行為加以有效控制和監(jiān)管。借助于法社會學者的分析范式，社會共治的精髓在于多元主體參與、多種方式并用，可以概括為三方控制機制:以市場主體自律為基礎的第一方控制，以合同為基礎的第二方控制，以第三方(政府、社會組織、社會公眾等)為基礎的外力控制。信用作為一種治理方式，為各個社會主體參與治理提供了可能途徑:其一，通過倡導誠信價值倫理，督促各個主體主動踐約和守信;其二，通過披露揭示失信主體，實現(xiàn)社會監(jiān)督。
同時，民主參與是共享經(jīng)濟時代的必然反映。隨著共享經(jīng)濟的深入發(fā)展，需要推進國家層面的法律制度規(guī)范與民間層面的創(chuàng)議權(quán)的良性互動，對公共利益、公平秩序和權(quán)益平衡具有重要影響的“賦權(quán)性”的民間創(chuàng)議，法律制度應當積極予以回應，積極推動制度變革。法治中國的建設推崇包容、互動、參與的價值導向，要求法律在整體上注重平衡多元主體的利益訴求，對各方利益表達保持包容、尊重和開放，從而構(gòu)建民主參與的善治秩序。共享經(jīng)濟不僅實現(xiàn)了經(jīng)濟領域的共享，同時也對公共治理理念產(chǎn)生了反哺。共享經(jīng)濟的發(fā)展離不開相應的制度保障，而制度的制定則應當是各個利益主體互相博弈、互相妥協(xié)的過程，基于民主、參與理念下的規(guī)則建構(gòu)能夠提升各參與主體的信任感。良法善治必須有利于公民基本權(quán)益的保障、維護社會公共利益和促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等基本原則的實現(xiàn)。
創(chuàng)建基于共享經(jīng)濟的新業(yè)態(tài)、新模式的共同治理模式，也是從單一維度的國家構(gòu)建，轉(zhuǎn)向公私部門平衡治理、共建信任的重要努力，從而為良法善治奠定堅實基礎。在合作治理的場域內(nèi)，政府的主要職責包括進行信用法律體系框架的頂層設計，完善企業(yè)信用監(jiān)管法規(guī)和標準，實施守信激勵、失信懲戒，并通過社會共治，營造良好的社會信用環(huán)境。政府在這一過程中應發(fā)揮主導作用，這也是由治理的功能所決定的。因為，任何治理都是對權(quán)威的運用，沒有權(quán)威也就沒有治理。
三監(jiān)管模式：基于信用的共治秩序
✦1．構(gòu)建更加高效的信用信息傳導機制。信用信息既是數(shù)字時代重要的執(zhí)法資源，同時也是重要的監(jiān)管對象。2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)的《中共中央、國務院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確提出“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，建立數(shù)據(jù)資源清單管理機制，完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施，發(fā)揮社會數(shù)據(jù)資源價值�！币虼�，推動信用信息的有效傳遞，不僅要使信用信息的傳遞渠道暢通，同時也要求傳遞的信息本身也要“有效”。
☑一是要破除“信息孤島”，促進公權(quán)力部門之間、市場主體與公權(quán)力部門之間信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，建立以現(xiàn)代智能技術(shù)為依托的信息公示與共享制度。當前，信息的開放與共享已經(jīng)成為了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代社會治理的基礎性支撐，就共享經(jīng)濟而言，推動公共信用信息的有序開放，有助于降低平臺內(nèi)部的治理成本。開放共享成為了數(shù)字中國的重要特征，這在一定程度上促進了公共治理觀念和方式上的變革。因此，需要從制度上完善政府、平臺、信用服務機構(gòu)的數(shù)據(jù)開放共享等體制，為共享經(jīng)濟的發(fā)展打下扎實的信息基礎。明確相關(guān)信息的采集標準，建立開放共享標準和可操作流程。同時，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等立法的相關(guān)要求，建立相應的信息分級制度，對姓名、定位信息、通訊方式、各類賬戶、健康狀況等涉及用戶隱私、敏感數(shù)據(jù)的搜集和使用加以規(guī)范，維護用戶對個人信息的選擇權(quán)，通過授權(quán)的方式增強數(shù)據(jù)收集和使用的自主性;明確信用機構(gòu)接入的資質(zhì)要求、信息脫敏處理要求、信息使用的范圍和信息接入程序等，規(guī)范信用服務機構(gòu)對于數(shù)據(jù)的使用，降低信用評價的成本，保護數(shù)據(jù)安全和用戶隱私。
☑二是要豐富信用信息維度。隨著信用內(nèi)涵和外延的不斷豐富，傳統(tǒng)的信貸記錄盡管能夠為評價個人的信用水平提供參考，但是這并不意味著其能夠在社會環(huán)境中具備良好的信用表現(xiàn)，同時對于不經(jīng)常參與信貸活動、沒有信用歷史的人，則難以評價其信用好壞。當下，評價某個個體的信用狀況，不能僅僅考慮其履約還款能力，而是應當對其個人的基本誠信素質(zhì)、履約守法的客觀能力、日常履約守法的行為表現(xiàn)等社會行為和信用素質(zhì)都考慮在內(nèi)，進行綜合考察。因此，只有盡可能多地去擴展信用信息的維度，才能形成對信用主體更加立體、更加豐富的信用畫像，從而能夠更客觀、更科學地反映用戶的信用狀態(tài)。
☑三是要加強對數(shù)據(jù)和信息的治理。信用信息傳遞的效率不僅需要量的積累，更要有質(zhì)的突破。當下一些平臺出現(xiàn)了大量的虛假評價，不能如實反映相關(guān)主體的信用狀態(tài)。因此，一方面需要進一步開展有針對性的整治，對于虛假評價、惡意刷單、網(wǎng)絡水軍等依法追究相關(guān)法律責任，同時借助技術(shù)手段對虛假信息、錯誤信息進行及時治理，維護良好的信息生態(tài);另一方面，作為交易基礎設施供給方的平臺經(jīng)營者，既要防止操作評價、偶然概率、互惠偏差等問題，例如消費者為了獲得共享資源提供者的優(yōu)惠或減少麻煩，弱化差評導致信用機制失真，也要配套異議處置機制，保護平臺內(nèi)共享資源提供者的商譽，在制止虛假好評的同時避免惡意差評，避免聲譽機制扭曲。
✦2．構(gòu)建以平臺企業(yè)為支點的層級監(jiān)管。數(shù)字時代的“去中心化”過程進一步加速了“陌生人社會”的形成，社會成員的“原子化”趨勢愈發(fā)明顯，同時在網(wǎng)絡虛擬空間又呈現(xiàn)出以平臺為支撐的“再中心化”特征，平臺發(fā)揮了重要的解構(gòu)和重組功能。共享經(jīng)濟的運行都是圍繞平臺企業(yè)展開的，平臺既是連接供需兩端和服務上下游的橋梁和中介，同時也是撮合交易、降低交易成本、分享交易收益的營利實體。
平臺基于其市場參與主體的信息優(yōu)勢，也同時具有自身的利益訴求，這就使得平臺的內(nèi)生性治理成為了可能。因此，以平臺為支點，創(chuàng)新政府與平臺企業(yè)之間的監(jiān)管合作機制，建立起“政府—平臺—用戶”的層級監(jiān)管模式成為了共享經(jīng)濟監(jiān)管的理性選擇。
在這一模式中，平臺企業(yè)基于對交易主體在交易過程中產(chǎn)生的信用信息形成內(nèi)部的治理生態(tài)。首先，共享經(jīng)濟平臺企業(yè)依托掌握的交易一手信息，通過算法來構(gòu)建實時的交易監(jiān)測和服務，供應商和用戶的行為表現(xiàn)可以依法或依平臺規(guī)則進行追蹤與評論，創(chuàng)造了一個“烏托邦式”的類似于全景敞視主義的場域。通過公示平臺內(nèi)的評價信息，紓解了信息偏在問題，用戶可以對交易的風險進行預判，進而決定是否進行此項交易，這使存在不良行為的參與者難以持續(xù)產(chǎn)生交易，減少了市場失靈的風險。其次，平臺企業(yè)掌握了交易雙方的信息，撮合雙方交易，在整個交易過程中處于主導地位，從而為在交易的場域內(nèi)對違法違約等失信行為進行懲戒提供了保障。再者，共享平臺通過披露既往的交易評價，從而建立起較為系統(tǒng)完備的聲譽機制用以區(qū)分用戶，使優(yōu)等用戶的信用優(yōu)勢得以顯現(xiàn)，差等用戶予以淘汰，這種各個主體之間的互相監(jiān)督有利于形成平臺的內(nèi)生性治理。
政府對于共享平臺的監(jiān)管，需要在監(jiān)管體制及技術(shù)工具等方面進行突破。在監(jiān)管體制上，以綜合執(zhí)法改革為契機，整合與共享經(jīng)濟相關(guān)的橫向監(jiān)管部門，并將與共享經(jīng)濟相關(guān)的執(zhí)法權(quán)力提升至較高層級的監(jiān)管部門。通過制定相關(guān)立法以及監(jiān)管部門之間的聯(lián)席會議制度、監(jiān)管協(xié)作備忘錄等形式加大溝通協(xié)調(diào)力度，進一步整合監(jiān)管資源，強化統(tǒng)一監(jiān)管職能，將相關(guān)協(xié)調(diào)機制予以固定和優(yōu)化。在監(jiān)管技術(shù)上，依法合規(guī)建立公共信用信息與市場信用信息的融合共享機制，豐富信用信息維度，便于監(jiān)管部門能夠及時掌握相應情況，發(fā)揮對平臺企業(yè)的督促作用。當前，以大數(shù)據(jù)和算法為支撐的社會信用體系，已經(jīng)不再是簡單的守法或守約問題，凸顯“算法行政”特征的信用監(jiān)管正在演進為數(shù)字化的治理工具。
構(gòu)建雙重監(jiān)管體系是一種監(jiān)管模式的創(chuàng)新，但是這種創(chuàng)新絕不意味著政府將自身的監(jiān)管職責讓位于其他主體，而是需要進一步強化政府自身的責任。政府在構(gòu)建平臺監(jiān)管制度時，應當審慎評估監(jiān)管工具的運用，既要注重相關(guān)措施的可操作性，同時也應當注意控制相應的成本。
✦3．建立以信用評價為依據(jù)的分級分類監(jiān)管。根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設構(gòu)建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》(國辦發(fā)〔2019〕35號)、《國務院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》(國發(fā)〔2019〕18號)等文件，信用分級分類監(jiān)管是指一種根據(jù)不同監(jiān)管對象的不同信用狀況實施不同監(jiān)管措施的監(jiān)管方式。對市場監(jiān)管部門而言，信用分級分類監(jiān)管的關(guān)鍵，一是對參與主體進行信用分級分類評價，即信用評價;二是根據(jù)分類結(jié)果采取相應監(jiān)管措施。在經(jīng)濟或金融領域普遍存在的信用評價機制近年來受到學者的關(guān)注，同時監(jiān)管部門也開始借鑒商業(yè)評級機制的運行邏輯嘗試在部分監(jiān)管領域?qū)嵤┢髽I(yè)信用風險分級分類管理機制。在共享經(jīng)濟監(jiān)管領域引入信用評價機制，并以此為依據(jù)建立起分級分類的監(jiān)管機制，有利于實現(xiàn)共享經(jīng)濟的精細化監(jiān)管。
構(gòu)建科學合理的信用評價機制，首先需要建立系統(tǒng)完備、相對統(tǒng)一的信用評價標準。標準需要對資源提供者的信用與共享資源本身的信用進行適度區(qū)分，細化對共享資源的質(zhì)量評價、資源提供者的服務評價等內(nèi)容。其次，對共享資源提供者建立相應的電子信用檔案，檔案內(nèi)容包括法律主體性質(zhì)(自然人或者企業(yè))等基本信息、監(jiān)管處理信息、投訴差評信息以及依法應當記錄的其他信息，從而便利對相關(guān)主體進行周期性的信用安全狀況評價。另外，需要根據(jù)共享經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題對評價標準進行動態(tài)調(diào)整。
后續(xù)的監(jiān)管措施以分級分類為基礎，主要包括:一是對共享資源的提供者進行開展“雙隨機、一公開”的監(jiān)管手段。對于共享房屋、共享汽車等涉及到人身安全等重點領域，需要構(gòu)建更加高效嚴格的信用管理機制。根據(jù)抽查檢查結(jié)果，對于風險等級較高的共享資源提供者，要進一步增加檢查的頻次和強度�！半p隨機”抽查檢查結(jié)果應當及時通過共享平臺公布并進行充分運用，保障相關(guān)用戶的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是將信用聯(lián)合獎懲接入共享經(jīng)濟領域，強化對行為人的信用約束和激勵。例如，根據(jù)共享資源提供者的信用狀況以及法律主體地位，依法確定市場準入問題，對于信用狀況良好的主體，可以適當放寬準入門檻，而對于信用狀況較差的主體，則可以采取較為嚴格的管理措施直至依法提高相應的準入條件。因此，在實施信用風險分級分類管理后，監(jiān)管部門就可以按照企業(yè)的信用風險狀況，對其采取有針對性的監(jiān)管措施。同時，伴隨著“雙隨機、一公開”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、重點監(jiān)管、信用監(jiān)管等監(jiān)管機制的綜合協(xié)同作用，將有助于解決監(jiān)管部門能力和資源不足等種種矛盾和問題，極大提升共享經(jīng)濟的監(jiān)管效能。 結(jié) 語
Conclusions 共享經(jīng)濟作為一種新業(yè)態(tài)，沖擊了以往的監(jiān)管理念、監(jiān)管方式，同時也為監(jiān)管機制的創(chuàng)新提供了一種新的可能。共享經(jīng)濟通過互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)了陌生人之間的互動與交易，重構(gòu)了社會信任。信用作為一種社會倫理，是所有市場參與主體的共同約束。共享經(jīng)濟的發(fā)展離不開信用機制的作用。面對日益復雜的市場監(jiān)管環(huán)境和繁重的監(jiān)管任務，政府對于簡明有效的監(jiān)管機制和連結(jié)公私部門的治理機制越發(fā)倚重。國務院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》第八部分“健全完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系”關(guān)于強化協(xié)同治理和監(jiān)管機制、完善多元共治新格局，尤其是關(guān)于加強信用監(jiān)管、推進信用共享共治等方面的安排和部署，為構(gòu)建共享經(jīng)濟的信用治理機制提供了具有頂層設計性質(zhì)的實踐指南。
在建設誠信社會的大背景之下，政府既以構(gòu)建誠實守信的共享經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境為目標，同時又將信用工具作為監(jiān)管的重要手段，也即信用具有目標和工具兩大價值。目前，我國的信用體系建設規(guī)模初具，對于整合碎片化的監(jiān)管資源、創(chuàng)造規(guī)范有序的市場環(huán)境起到了重要作用。從未來發(fā)展來看，共享經(jīng)濟的發(fā)展需要進一步強化信用機制的作用，加快推進共享經(jīng)濟信用的法治化建設，為共享經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個包容創(chuàng)新、安全有序的發(fā)展環(huán)境，使共享經(jīng)濟進入良性發(fā)展軌道。
源點注：本文作者為中央黨校（國家行政學院）政法部民商經(jīng)濟法室主任王偉教授。
（免責申明：本文部分相關(guān)內(nèi)容和素材來源于“《法學論壇》、源點credit”；版權(quán)及觀點歸原作者所有，本站整理轉(zhuǎn)發(fā)僅供學習交流，不做任何商業(yè)用途，如侵犯您的權(quán)益，請及時與我們聯(lián)系刪除。) |
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王偉：信用法治視角下的共享經(jīng)濟監(jiān)管
